支付的空账额已超过2万亿元。若不改革，短期内财政负担轻，但远期债务难以承受

　　此外，在保证养老金可持续性方面，则需强化制度自身造血能力，完成统筹、个人“双账户”保险结构的设计初衷，即做实个人账户，允许养老基金进入资本市场保值增值。但是，各部委间对于此项改革的意见并不统一。

　　目前，全国做实的个人账户仅3000多亿元，被挪用作当期支付的空账额已超过2万亿元。据知情者透露，在此前的讨论中，财政部对做实个人账户不积极，因为这意味着财政支出立即增加，除去当期支付的转移支付，财政还要增加做实账户的支出。

　　去年初，养老基金投资运营体制改革一度启动，在方案抉择阶段，人社部和全国社保基金理事会就曾激烈争夺对基金的受托权，后由于争议过大，改革被暂行搁置。“养老金改革复杂重大，中央应当破除部门利益阻挠，各部委也当有大局观念。”有学者评价。

　　无论计算结果是什么，结论是明显的：若不改革，短期内财政负担轻，但远期债务难以承受;若改革，短期内需承担财政压力的痛苦，但长远看，制度是健康和可持续的。本届政府面对的，正是在长痛和短痛间做出选择。

　　成本几何

　　研究认为，在改革的前5年内，单凭地方财政，难以承担改革成本

　　按照财政部财政科学研究所提供的数据，目前全国退休事业单位职工月均养老金约为企业退休职工的1.8倍，年均离退休费总支出1400亿元;而全国退休公务员养老金水平是企业职工的2.1倍，每年大约需要700亿元。

　　对于双轨制的改革，必先期付出成本，短期内财政压力将明显加大。具体来说，财政需要多花两笔钱。第一笔，财政需要为机关和事业单位职工额外缴纳工资总额的20%，以实现与城职保的并轨;第二笔，是建立职业年金制度中雇主缴纳的这部分，约为在职工资的5%。

　　有学者做过测算，以上海为例，假如将2011年作为事业单位养老金改革的起始节点，总转制成本为3885亿元，并在今后76年内逐渐显现，不计利率等经济因素的影响，上海地方财政平均每年要承担的转制成本将在50亿元左右。其中2011年会出现成本最大值130亿元，以后转制成本现值逐年下降，2025年左右降至100亿元，2050年左右降至40亿元，2060年左右降至20亿元。

　　2012年上海全年地方财政收入3743.71亿元，研究认为，在改革的前5年内，单凭地方财政，难以承担改革成本。上海财税尚且充裕，若改革放眼全国，中央、地方财政责任如何划分更需明晰，这涉及央地财税关系、财权、事权的重新划分。

　　谁来埋单

　　目前空账做实率尚不足七分之一，许多学者认为是因中央财政承担责任过少

　　那么，改革的钱从哪里来?

　　责任划分的不明确，可能将导致改革失败。一个教训是，做实个人账户试点自2001年起至今已13年，目前，中央和地方两级财政共同承担个人账户空账做实之责。其中，中央政府负担做实个人账户引起的现收现付不足部分的固定百分比，其补贴额度如果少于统筹发放缺口，则需地方政府自筹资金补足。在以新增税收且以地方政府为主要负担者的制度下，做实个人账户的进展实为缓慢。现在做实部分尚不足全部空账的七分之一，其一大原因被许多学者认为是中央财政在其中承担责任过少。

　　2012年，时任中国投资有限责任公司董事长的楼继伟曾撰文阐述其财税思路。他认为，从财力分配来看，中央集中了全国财政收入的53%左右，但是中央财政支出只占全国的20%。下一步改革的方向，应当合理进行中央地方间的职能和财力分配，把国家应该管理的事务管起来。

楼继伟表示，中国是唯一的养老保险由地方管理的国家